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PPP 超重磅——“國辦發 42 號文”評述

青海公司律師網  發布于:  2015-08-03 19:17:57    瀏覽:1580 次
正文內容:
2015 年 5 月 22 日,國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發[2015]42 號)(下稱“《國辦發 42 號文》”),全文共六條二十五款內容,是繼《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(下稱“《國發 60 號文》”)專章論述政府和社會資本合作模式(下稱“PPP 模式”)以來,國內首次從國務院層面,以轉發部委行文件的形式,為 PPP 模式的重大意義背書,為其核心理念及原則定調,為其在公共產品與服務領域的全面推廣與落地鼓與呼!對于一個長期以來僅為特定領域、特定行業、特定機構所熟知的項目發展模式而言,《國辦發 42 號文》所賦予 PPP 模式的,不僅僅是高規格的聚焦與關注,更是對 PPP 模式在“犀利新政”當中所能發揮的關鍵作用的要求與期待。

以下,本文擬結合自 2014 年啟動的 PPP 大潮的若干特點,對《國辦發 42 號文》展開評述,以期更好地理解這一文件的重要意義及其對當前 PPP模式實施的深刻影響。

一、 PPP(Public-Private-Partnership) 實質上應被理解為 PPPP-PP(Public-Private-Partnership-ProvisionPolitics-People)

借用清華大學王守清教授提出的觀點(PPP 還應考慮公眾和政治兩方面的因素),筆者認為,中國式 PPP 不應僅限于表面的公私合作,還應在 PPP項目的全生命周期當中重點關注公共產品或服務的實際供給情況(Provision,即績效評價與考核),并賦予產品或服務的受眾(People)以充分的知情權,在政治因素(Politics,包含國家治理現代化、投融資機制改革、重大利益協調等)合理可控的前提下,最大程度地確保社會大眾(People)的利益與福祉。

比此前的《國發 60 號文》更進一步,《國辦發42 號文》在以下幾個方面充分體現了國務院及相關主管部委行目前所持有關“PPPP-PP”的理念和原則:

1、 Public-Private-Partnership(“政企合作,風險共擔、合理回報”)

自 2014 年以來,盡管財政部、國家發展改革委及各地政府分別就 PPP 模式頒布大量文件,而且在某些領域存在分歧,但難能可貴的是,各方在 PPP核心價值觀方面已經基本達成共識,即“政企合作、風險共擔、合理回報”。《國辦發 42 號文》對此給予了十分明確的背書:

- 政府和社會資本“雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權利關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益”——平等協商、合理收益。

-  “重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等,必須樹立契約理念,堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約”——法律地位平等、契約理念、互利互惠。

-  “合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念,按照權責對等原則合理分配項目風險,按照激勵相容原則科學設計合同條款,明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節,實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制,充分考慮社會資本獲得合理收益……建立投資、補貼與價格的協同機制,為社會資本獲得合理回報創造條件”——風險共擔、合理回報。

以上內容雖然令人鼓舞,但隨之而來的一個不容回避的問題,就是新近出爐的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》中對特許經營協議的性質及相關爭議解決路徑的規定,我們在使用特許經營模式的 PPP 項目當中到底應該如何應對呢?對于法律地位平等的兩方主體經過平等協商訂立的合同,是不是就因為其中涉及特許經營,雙方就不能通過民事訴訟或仲裁機制解決合同爭議呢?對這樣一個業內熱點問題,國家發展改革委最近頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(下稱“《特許經營管理辦法》”)采取了回避的姿態,但 PPP 項目的當事人,特別是社會資本一方卻無法對此視若無睹。在當前法規及項目實踐的現狀之下,我們只能期待有關部門能夠聽到《國辦發 42 號文》“著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題”的呼吁,并著手解決這一困擾業界十余年之久的法律難題。

2、 Provision(有效供給、績效評價)& People(公眾監督)

此前在市政公用事業行業廣泛推行的特許經營制度,以及相應的 BOT、TOT 等項目模式,因其重融資、輕監管的傾向而廣受詬病。而《國辦發 42號文》即在本輪 PPP 所看重的全生命周期的績效評價與監管、以及公眾知情和監督方面著墨甚多:

- “政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”——績效評價對應服務對價。

- “政府作為監督者和合作者,減少對微觀事務的直接參與,加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責”——政府是監督者和合作者,承擔市場監管和績效考核的職責。

- “政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價,以績效評價結果作為對價支付依據”——績效評價對應服務對價。

- “公開透明。實行陽光化運作,依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束”——公眾的知情權與監督權。

- “建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系,建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制,將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤,并將績效評價結果作為調價的重要依據,確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息,切實保障公眾知情權,接受社會監督”——績效目標、績效跟蹤、績效評價構成PPP 項目全生命周期的績效管理機制。

- “依據項目運行情況和績效評價結果,健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見,確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息,提高定價調價的透明度”——績效評價需要集思廣益、公開透明,為科學的定價和調價提供依據。

- “保障公共服務持續有效。按照合同約定,對項目建設情況和公共服務質量進行驗收,逾期未完成或不符合標準的,社會資本要限期完工或整改,并采取補救措施或賠償損失……項目資產移交時,要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬,并按照國家統一的會計制度進行核算,在政府財務報告中進行反映和管理”——對服務質量、可持續性和資產移交作出明確要求。

除上文外,《國辦發 42 號文》還有多處提及“績效”二字,總共竟有十余次之多,其對 PPP 項目的產出質量的重視由此可見一斑!結合此前財政部、國家發展改革委、各省市政府已經出臺的 PPP 相關規定,績效評價與考核在 PPP 項目當中的重要位置已經不容置疑。不夸張地講,PPP 項目里的績效評價已經成為政府方手中的一把利劍,在 PPP 項目的全生命周期當中如影隨形,并直接關系到項目對價、付費和調價等重大邊界條件的落實及調整。對于績效評價所可能帶來的重大實質性影響,PPP 項目相關各方不可不察!!

3、 Politics(國家治理現代化、投融資機制改革、重大利益協調等)& People(公眾利益)

《國辦發 42 號文》從《國發 60 號文》手中接棒,繼續強調投融資機制改革,并明確提及國家治理體系與能力的現代化,將推廣 PPP 模式的意義上升到“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的戰略高度:

- “加快轉變政府職能,實現政企分開、政事分開……有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題,深化投融資機制改革,推進國家治理體系和治理能力現代化”——轉變政府職能,深化投融資機制改革,推進國家治理現代化。

- “在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入,符合代際公平原則”——放眼長遠,體現對公眾利益的長期關注。

- “改革創新公共服務供給機制和投入方式,發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給,為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務”——倡導機制改革與創新,強調市場的決定性作用,要求政府引導和鼓勵 PPP 模式在公共服務領域的應用,實現對社會受眾的優質高效的供給。

- “公眾受益。加強政府監管,將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合,促進社會資本競爭和創新,確保公共利益最大化”——實現政策目標、社會目標和社會資本的效率之間有機結合,確保公共利益最大化。

- “行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起政府和社會資本合作項目,社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范,加強對公共服務質量和價格的監管”——政府和社會資本均可主動發起 PPP 項目,但政府應是標準和規范的制定者,以加強監管,保證產出質量。

- “完善法律法規體系。推進相關立法,填補政府和社會資本合作領域立法空白,著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題”——填補立法空白,解決法律沖突。

- “簡化項目審核流程。進一步減少審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制,提高審查工作效率。項目合同簽署后,可并行辦理必要的審批手續,有關部門要簡化辦理手續,優化辦理程序,主動加強服務,對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查”——顯示出切實降低 PPP 項目審批風險的誠意。

- “國務院各有關部門要按照職能分工,負責相關領域具體工作,加強對地方推廣政府和社會資本合作模式的指導和監督。財政部要會同有關部門,加強政策溝通協調和信息交流,完善體制機制……行業主管部門,要結合本行業特點,積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務,探索完善相關監管制度體系。地方各級人民政府要結合已有規劃和各地實際,出臺具體政策措施并抓好落實”——財政部、行業主管部門和地方政府需要扮演的角色。

- “財政部要強化統籌協調,會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析,重大事項及時向國務院報告”——財政部的統籌與協調,是權力,也是責任。

從本屆政府的改革路線圖來看,《國辦發 42 號文》既是對《國發 60 號文》的接力,也是對包括《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下稱“《國發 43 號文》”)、《國務院辦公廳轉發財政部人民銀行銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》(下稱“《國辦發 40 號文》”)、《特許經營管理辦法》、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等一系列 PPP 相關文件的協調、梳理和糾偏,并站在黨中央和國務院的高度,要求各地各部門統一認識、思想和行動,不是國發文件,勝似國發文件。

二、 政府的“三破”和社會資本的“三怕”

從國務院、相關部委行會及各地政府已經推出的 PPP 相關法規政策來看,在 PPP 模式之下,政府方志在“三破”——破題、破局、破四舊,而社會資本卻有“三怕”——怕陷阱、怕違約、怕反復。對于這“三破三怕”,《國辦發 42 號文》似乎也心領神會,并已有所安排。

1、 破題——新一輪改革破題

本屆政府的工作可謂千頭萬緒,單就內政而言,比較顯著的焦點有兩個,一是化解地方債風險,二是改革投融資機制。在對包括《國辦發 42 號文》在內的 PPP 系列文件進行解析時,需要聚焦于此,方能切中主題。

- “在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式,是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,廣泛采用政府和社會資本合作模式,對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義”——國家對 PPP 模式廣開門戶、并賦予其最高戰略高度,PPP 的“準國策”地位呼之欲出。

- “為打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”,讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務,在改善民生中培育經濟增長新動力……”——開宗明義,將 PPP 模式界定經濟增長的新動力。以目前的形勢而言,對外需要“一帶一路”,對內就看政府與社會資本合作。

- “充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義”——PPP 模式是重大創新,可為投融資機制改革及國家治理體系和能力的現代化提供助力;可以打破行業準入限制,為經濟增長提供動力;可以提高財政資金使用效益,防范和化解政府性債務風險。PPP 模式的推廣與落地實為國之大事。

綜上可見,文件名為《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》的《國發60 號文》雖然只為 PPP 模式列出一個章節,但其通篇文字幾乎都與 PPP 模式相關[1]。《國辦發 42 號文》是《國發 60 號文》的接力棒,也是 PPP 模式上升至準國策高度的點題之作。

2、 破局(打破舊的增長方式和利益格局)與破四舊(舊思維、舊模式、舊規則、舊玩家)

為了打破舊的經濟增長方式,化解地方債務風險,以《國發 43 號文》為代表的政策性文件采取了收的辦法,封堵“土地財政”和“地方平臺融資”,效果顯著但后續問題不少。在《國辦發 40 號文》嘗試為地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題臨時松綁之后,《國辦發 42 號文》跳出了“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的政策模式,從制度建設、項目實施、政策保障和組織實施等四個方面提出若干頗具新意的舉措,決意破除在經濟發展和政府治理層面的舊思維、舊模式和舊規則,借社會資本與公眾之力,打破舊有玩家的舊有利益鏈條,啟動“公共產品、公共服務雙引擎”,以期打造“大眾創業、萬眾創新”的嶄新局面。

- “進一步完善操作指南,規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程,明確操作要求,指導社會資本參與實施。制定合同指南,推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本,提高合同編制效率和談判效率。按照預算法合同法政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)等要求,建立完善管理細則,規范選擇合作伙伴的程序和方法,維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益”——全盤采納財政系統有關 PPP 模式的話語體系,引入新的游戲規則。

- “針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制,將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等,按照國家統一的會計制度進行核算,納入年度預算、中期財政規劃,在政府財務報告中進行反映和管理,并向本級人大或其常委會報告”——付費的重要保障,政府履約能力的來源,有望在一定程度上紓解社會資本普遍存在的疑慮,即擔心投資陷阱、害怕政府違約。

- “廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,鼓勵采用政府和社會資本合作模式,吸引社會資本參與。其中,在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的,按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行”——在廣開門戶的同時厘清邊界。基礎設施和公用事業特許經營項目被清晰界定為 PPP 模式的組成部分之一,二者不可混為一談。

- “將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務,減輕地方政府的債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進行市場化改制,健全完善公司治理結構,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目,進行變相融資”——有條件地修改了財政部之前對“社會資本”的定義,給地方融資平臺指明生路。可以視為對《國發 43 號文》的放水,短期可能加劇地方政府與國有資本之間的結盟,對 PPP 模式的長期健康發展未必有益,甚至可能使相關改革出現社會資本所擔心的“反復”。

- “提高新建項目決策的科學性。地方政府根據當地經濟社會發展需要,結合財政收支平衡狀況,統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益,并進行財政承受能力論證,保證決策質量。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理選擇建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等運作方式”——提及財政承受能力論證,但未提及物有所值論證。明確提及 BOO 模式,有利于破解某些地方政府官員對 BOT 模式的盲目推崇和對“期滿后無償移交”安排的迷信。

- “簡化項目審核流程。進一步減少審批環節,建立項目實施方案聯評聯審機制……對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查”——認可國家發展改革委提出的聯審機制,降低社會資本在 PPP 項目中所普遍面臨的重復審查風險。

- “多種方式保障項目用地……以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市、縣人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣人民政府批準后實施”——在土地資源配置方面沒有進一步的政策突破。《特許經營管理辦法》的聯合簽發部門中不包括國土資源部,就已經說明土地政策獲得突破的可能性暫時還比較小。

- “中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金,作為社會資本方參與項目,提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施,引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的,可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下,與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金,并通過引入結構化設計,吸引更多社會資本參與”——有新意,具體措施有待觀察,特別是稅收優惠政策,可以與當年吸引外商投資的財稅政策力度做比較分析。

- “鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢,參與改造政府和社會資本合作項目,引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目,鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道”——鼓勵資本市場、開發性、政策性金融機構與 PPP 模式的全面對接。而這樣一種對接一旦成功,則 PPP 模式的生命力將大為增強,創新的空間也將得到極大拓展。社會資本所擔心的政策性“反復”的風險也會因此而大幅減低。

- “加強組織領導”、“加強人才培養”、“搭建信息平臺”——從組織層面理順關系,并為 PPP模式的長期推行準備人才及信息平臺,在一定程度上顯示出較為長遠的考量。

三、 PPP 的總體特征及《國辦發 42 號文》的響應小結

根據筆者對本輪 PPP 大潮的總體觀察,截至目前,PPP 模式在中國所呈現的特征可以總結為“財政主導、減債先行、廣開門戶、各取所需、物有所值、量入為出、風險共擔、利益共享、績效監測、善始善終”。《國辦發 42 號文》由財政部牽頭,與國家發展改革委、人民銀行共同制定,在持續關注政府性債務風險化解的同時,對 2014 年下半年以來的國務院文件、各大部委行會及地方政府的 PPP相關政策法規進行了一次全面的總結。在《國發 60號文》的基礎之上,《國辦發 42 號文》正式向 PPP模式打開“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域”的大門,鼓勵地方政府、社會資本、地方融資性平臺、資本市場、金融機構、社會公眾等諸多主體從不同角度廣泛參與 PPP 項目,并強調在財政能力可承受的前提下,以政企合作、平等協商、風險共擔、利益共享為核心理念,通過“事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制”,以期實現公共產品和服務的優質、高效、持續供給。

拋開 PPP 的具體特征不談,《國辦發 42 號文》對 PPP 模式的全面肯定,對其賦予的高度期望,以及為此在政策保障、組織安排、部門利益協調方面做出的努力,都充分顯示出 PPP 模式當仁不讓的“準國策”地位,較之前的吸引外商投資、國有企業改革等重大政策的地位有過之而無不及。后續需要保持觀察的,是《國辦發 42 號文》中述及的立法、財稅、土地、金融、預算等方面工作的落實情況,以及 PPP 項目的各方玩家對此重磅文件作出的反應。

劉世堅 合伙人 電話:86 10 8519 1289 郵箱地址:[email protected]



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[1] 如需進一步了解《國發 60 號文》的內容,可另行參見本文作者發表于 2014 年 11 月的《“國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見”簡評》一文。 返回
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